Причины и возможные последствия изменений в земельном законодательстве

01 марта 2015 года вступает в силу Федеральный Закон № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ». О том, что послужило причиной для его принятия, и каковы ожидаемые последствия от этого законодательного рассказывает адвокат Олег Сухов, президент «Гильдии юристов рынка недвижимости». 
 Причины внесения изменений в Земельный Кодекс или негативное наследие 90-ых. Начать придется с того, что Земельный Кодекс (ЗК), принятый в 2001 году, являлся первой робкой попыткой государства кодифицировать законодательство в области земельных отношений. Уместно вспомнить, что в 90-ые годы почти все сферы жизни россиян широко регламентировались Указами Президента и Постановлениями Правительства, которые не только вступали в противоречие с Кодексами и Федеральными Законами, но зачастую имели над ними полный приоритет. Земельное право не было в этом смысле исключением. 
  
Поэтому ЗК РФ 2001 года был призван устранить все противоречия и урегулировать земельные отношения. Однако сделать этого не удалось. Эпоха реформ 90-ых  и массовая приватизация земель хотя и породили целый класс собственников, но почти ничего не дали с точки зрения регламентации этого процесса в государственных масштабах: федеральные и муниципальные власти, физические и юридические лица, проводили сделки с землей, опираясь в основном на местные нормативные акты и ведомственные указания. «Белых пятен» было очень много. Конечно, арбитраж и суды общей юрисдикции в силу своих полномочий разрешали споры и тем самым развивали практику земельных отношений, но создать общеобязательные нормы они просто не могли. В России в отличие от Англии не прецедентное право, поэтому уже где-то с 2005 года специалисты заговорили о необходимости внесения новых изменений в Земельный Кодекс. 
 Недостатки Земельного Кодекса, требовавшие решения. Экономическая история последних российских десятилетий тесно связана с понятием государственной собственности. И до сих пор большая часть земли в нашей стране находится в руках государства. Так уж сложилось. При этом, декларируя право граждан на приобретение участка в частную собственность, закон никак не регламентировал порядок передачи земли из рук федеральных и региональных структур. 
  
Кроме того, нормативные акты обходили скромным молчанием вопрос о том, как, собственно говоря, определить и  сформировать этот самый земельный участок, который гражданин (или юридическое лицо) хочет получить? Ведь в соответствии с действующими законами земля попадает в хозяйственный оборот только как участок. Иными словами, это должен быть объект, который сформирован (обладает четкими границами), имеет номер в государственном кадастре и при этом занесен в ЕГРП. Однако сейчас очень много государственных земель вообще не соответствующих этим требованиям. Поэтому, считаясь федеральным, участок может в тоже время не иметь номера или, что происходит гораздо чаще - четко очерченных границ. 
  
Исходя из этого, попытки получить землю не приводили к успеху и арбитражные суды выносили решения, в которых незатейливо объясняли, что«испрашиваемые… земли находятся в неразграниченной государственной собственности, поэтому Минимущество… правомерно отказало в передаче данных земель в …собственность» (ПОСТАНОВЛЕНИЕ ФАС СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА от 23.11.2005 N Ф08-5568/2005). 
 Всё это исключало огромные площади из хозяйственного оборота. Учитывая вышеперечисленное, законодатель должен был решить три проблемы:  
1. Установить порядок формирования наделов; 
2. Урегулировать способы приобретения земли субъектами гражданских правоотношений; 
3. Привести в соответствие с новыми требованиями нормы других законов, связанных с земельными отношениями. 
 Изменения в Земельный Кодекс или сначала «разбираемся» с терминами. 23.06.2014 года Президент России подписал Федеральный закон № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ». Данный нормативный акт вступит в силу с 01 марта 2015 года (за исключением, правда, некоторых положений). Что же нового принес нам этот документ? Прежде всего, законодатель наконец-то сформулировал определение «земельного участка» и даже выделил его существенные признаки. Пункт 3. статьи 6 ЗК РФ теперь гласит (цитирую по тексту): «Земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных… (законом) прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи». 
 Порядок формирования участков или окончание периода «конкуренции» законов. Разобравшись с термином, государство тут же определило порядок формирования участков. Для начала оно дало исчерпывающий перечень документов, используя которые можно сформировать земельный надел. Тем самым власть ликвидировала «правовую анархию», которую порождали противоречия между Земельным, Лесным и Градостроительным Кодексом. 
 В частности, статья 11.3 ЗК РФ четко установила, что «Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов: 1) проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом РФ; 
2) проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков; 
3) утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории…».  
 Далее закон указал на случаи, когда можно создавать участки, используя только проект межевания. В частности, таким образом, наделы могут формироваться для комплексной застройки, садоводческой и огороднической деятельности, а также для ведения  дачного хозяйства (в рамках участка предоставленного некоммерческой организации). Кроме того, проект межевания для формирования участков может использоваться в границах определенной территории, когда заключен договор о её развитии. Например, если необходимо снести ветхие постройки и на их месте воздвигнуть новые сооружения (квартал, микрорайон и тому подобное). Проект межевания станет основой для формирования участков и в том случае, когда возникнет необходимость разместить на территории застроенной многоквартирными домами линейные объекты федерального, регионального или муниципального значения: линии электропередач, трубопроводы, трансформаторные или насосные станции и так далее. 
  
Таким образом, власть сделала проект межевания основным документом для оформления земли в таких масштабных вопросах, как комплексная застройка и строительство линейных сооружений. 
  
Что это значит? Всего лишь то, что государство внедряет концепцию распоряжения землей на основе территориального планирования, дабы не допустить возникновения кварталов и даже микрорайонов, без инфраструктуры, а именно: транспорта, дорог, школ, больниц, инженерных коммуникаций и т.д. Ведь проект межевания, который составляется в соответствии с Градостроительным Кодексом, должен все это предусматривать. 
  
До этих изменений застройщики могли возвести квартал или даже микрорайон, совершенно не заботясь об инфраструктуре, чтобы потом государство затратило миллионы рублей, прокладывая дороги и строя школы с больницами. Недаром, когда в 2011 году Председатель совета директоров строительной корпорации «Авиакор» Владимир Кошелев представлял жилой микрорайон «Крутые ключи» под Самарой  Председателю Правительства РФ В.В. Путину, то первый вопрос, который задал Путин бизнесмену, касался наличия в новостройке социальной инфраструктуры.    
  
Наряду с проектом межевания основой для формирования участка может быть и схема его расположения или сокращенно СЗУ (схема земельного участка). Кстати, здесь возникает существенная проблема. Власть, как обычно у нас бывает, переложила заботы по подготовке схемы расположения участка на того, кому эта земля нужна. Слово «может», которое фигурирует в п. 4, 5, 6, и 7 ст. 11.10 ЗК РФ означает, что государственные и муниципальные органы с «удовольствием» переложат эту работу на физических и юридических лиц. Данное правило распространяется и на тех субъектов, которые будут участвовать в аукционе. 
  
При этом может возникнуть очень даже пикантная ситуация: претенденты сформируют участок, потратят время, нервы и деньги и … не выиграют торги. А кто будет возмещать затраты? А никто… 
  
На западе, кстати,  обязанность по подготовке и формированию участка, а также постановке его на учет, возложена на государство. Юридическое лицо или гражданин только подают заявку и оплачивают услуги. Все остальное делают уполномоченные на то органы. У нас же -  «спасение утопающих - дело рук самих утопающих». 
  
Порядок и варианты предоставления участков. 
 Статья 39.1 ЗК РФ сформулировала четкий перечень документов – оснований для передачи земли из государственной и муниципальной собственности в частные руки.  В частности власть может передать участок физическим или юридическим лицам на основании: 
 - решения органа государственной власти или местного самоуправления о передаче  в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; - договора купли-продажи; - договора аренды; - договора безвозмездного пользования. Кроме того, законодатель утвердил способы перехода прав на земельный участок, который принадлежит государству или муниципалитету (ст. 39.3 ЗК РФ): - в собственность за плату на торгах в аукционной форме; - в собственность бесплатно; - в аренду через торги на аукционе; 
 - во временное и безвозмездное пользование. 
 - в постоянное (бессрочное) пользование (ст. 39.9 ЗК РФ). 
  
Далее в ст. 39.9 ЗК РФ законодатель регламентировал порядок: 
 - проведения торгов; 
 - передачи участка без торгов; 
 - предоставления земли физическим лицам для жилищного строительства, личного подсобного хозяйства садоводства, огородничества, дачного хозяйства и фермерства; 
 - предоставления участка гражданам бесплатно; 
 - предоставления земли под зданиями и сооружениями; 
 - использования участка без передачи прав на него через сервитут или без него.
  
Ограничения в покупке земли. 
 Государство отказалось от тотальной распродажи своей земли. В принципе это и ожидалось. Если проштудировать закон, как говорится с карандашом в руке, то можно увидеть, что власть воздвигла целый перечень препятствий, которые перекрыли свободный доступ к земле. Обратившись к п.8. ст.39.11 вдумчивый читатель легко найдет подтверждения этому факту. Перечень запретов очень обширный: от необходимости уточнения границ территории до наличия уже поданного заявления о предварительном согласовании в предоставлении участка. К слову, эта бумага может быть направлена кем угодно, хотя бы «своей» организацией. В результате у государства появляется прочное основание для того, чтобы затягивать момент продажи.   
  
Кроме того, сам объект должен соответствовать целому ряду условий территориального планирования, соблюсти которые очень и очень сложно. 
  
И, наконец, продавать участки под застройку вообще запрещено, кроме конкретно оговоренных случаев. Более того, до 01.01.2020 г. власть может отказать в предоставлении участка, в том числе и по основаниям, утвержденным законом субъекта РФ. Все это наталкивает на мысль, что государство решило прекратить тотальную распродажу земли и ее неконтролируемое использование.
  
Выводы: 
  
Итак, что мы имеем в сухом остатке? Начнем с того, что новый нормативный акт устранил ряд противоречий и внес определенную ясность в порядок действий при оформлении участков. Стало понятно, что только документы территориального планирования являются основой для формирования и предоставления земли. Далее, законодатель радикально облегчил строительным компаниям все мероприятия, связанные с оформлением прав на землю. Ведь что было до этого закона? Строительные компании тратили время и деньги не на возведение зданий и сооружений, а на бумажную волокиту, связанную с оформлением документов на участок. 
  
Проще стало также компаниям, которые занимаются прокладкой трубопроводов, возведением ЛЭП и строительством дорог. Этим фирмам теперь не надо формировать несуразные участки в виде «ломаных» линий для того, чтобы удовлетворить всем требованиям Градостроительного Кодекса. Достаточно зарегистрировать сервитут.    
  
Закон также дал некоторые поблажки дачникам, садоводам, фермерам и огородникам, но только в части организационных мероприятий. Оформить (но не получить бесплатно!) землю стало легче. Впрочем, закон все-таки «продекларировал», что специалисты и многодетные семья могут получить землю бесплатно. Однако он как всегда не уточнил, что это за специалисты и какая, собственно говоря, семья может считаться многодетной? Эти проблемы еще предстоит уточнить.  
  
А вот вопрос свободного и бесплатного доступа всех рядовых граждан России к земельным участкам для строительства жилья так и остался открытым. Будем надеяться, что Государственная Дума рано или поздно вернется к этой проблеме. И конечно хотелось, чтобы это произошло как можно раньше. В противном случае «земельный вопрос», как и в начале 20 века станет детонатором социальных потрясений в нашей стране.